齐晨然 陆亚娜 | “弱马拉大车”:小组办的权力聚散与条块协调策略

“弱马拉大车”:

小组办的权力聚散与条块协调策略

齐晨然 陆亚娜

（南京师范大学）

引文参考：齐晨然、陆亚娜.2023.“弱马拉大车”:小组办的权力聚散与条块协调策略[J]. 公共管理评论,5(1):网络首发

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摘要

“弱马拉大车”是小组政治的另一面向。对 T 区安委办的研究发现,其弱马身份根植于 T 区安委会“聚中有散”的权力结构,即办事机构的折扣履职阻碍组织实体化效果,高层领导的挂帅效应消减于科层叙事,牵头部门的实际地位与职责定位倒挂等现象制约了小组办的条块协调能力。对此,T 区安委办发展出了刚柔相济的权力策略(高位推进、审慎威慑、渐进追踪、身份强调)。将协调策略置于任务情境中审视,发现任务情境与策略的权力类型呈模糊搭配关系;而与策略的权力用法呈偏好搭配关系,即偏好刚性用权以应对难度和风险均较高的任务情境,偏好柔性用权以回应难度和风险较低或不确定的任务情境。这两种搭配关系是任务完成逻辑中权力复制机制和“效率—合作”权衡机制的产物。本研究在一定程度上实现了小组政治在研究的对象、面向和焦点上的进阶。

关键词

领导小组;办事机构;条块关系;基层政府行为

投稿时间：2022/7/7

送外审时间：2022/7/12

首轮外审完成时间:2022/ 8/ 8

录用时间：2022/10/13

一、“弱马拉大车”:

小组政治的另一面向

小组治大国。领导小组作为中国国家治理的关键技术性机制颇受学界重视。然而,既有文献对领导小组的学理投射似乎略显窄化:一方面,作为小组核心要素之一的小组办公室(简称“小组办”)鲜有学者问津;另一方面,多数研究围绕“集中力量办大事”等话语塑造了小组“有力的条块协调者”的形象,且多关注机制层面的小组条块协调行为。实际上,小组办作为小组政治的枢纽,在很大程度上影响着小组的条块协调效果;同时,领导小组条块协调难的可能性依然存在,小组仍须努力、灵活地协调条块。因此,小组政治研究有必要实现从小组向小组办的研究对象进阶,从“有力的条块协调者”向“努力的条块协调者”的研究面向进阶,从协调机制向协调策略的研究焦点进阶。而这三点均可从一个有趣的组织现象中得到阐发:小组办的“弱马拉大车”现象。

在深入探讨该现象前,需对小组办的概念和类型有一个整体把握,以便确定本文研究对象的类型,保证研究的聚焦度和边界性;也利于挖掘组织类型背后的权力含量,为分析研究对象的“弱马”身份做出铺垫。小组由领导成员、成员单位和办事机构三部分组成,小组办作为小组的办事机构,担负文件起草、政策阐释、统筹协调、核查督办、实地调研等工作。在分类上,由于关于小组办的研究较少且小组办是小组的一部分,因此本文参考一部分小组类型的文献。如表 1 所示,小组办的类型由级别、职责、设置方式、运作基础、存在时限、协调跨度以及设置关系等多维度构成 (程同顺和李向阳, 2001; 吴晓林, 2009; 钟开斌, 2018; 周望, 2020)。在组织类型的权力含量上,由于权力被假定为对行为体的控制(Morgenthau,1948),因此通常而言,那些级别低、虚体运作、协调跨度小、权责自属的小组办权力较弱。它们因身处科层末端而权责倒挂(过勇和贺海峰,2021);管理者与管理对象比例失衡而管理幅度受限(马亮和王程伟, 2019);较难横向整合跨系统的治理资源而协调能力有限;缺少“上家”和“下家”而较难通过上下对口(周振超,2009)向上承接和向下辐射权力。此外,鉴于现实的复杂性,某些类型小组办的强弱需要综合判断。比如,就存在时限而言,在“大事要事设小组”的小组设立逻辑下,无论是临时型、阶段型还是常设型的小组办,它们成立之初一般都因为所处理事务的紧迫性和重要性而具有一定的权力,但随着事情的解决、升级或国家大政方针的变迁等诸多原因,小组办的权力可能消亡、衰减、维持或增加,此时其权力强弱就需要具体分析;又如从设置方式上看,单独设置无疑彰显了小组办的重要性,但依托正式机构或与其他部门“一个机构两块牌子”的小组办,其强弱则要依据所在条块的强弱判断,而后者则受诸如在当地社会经济发展中的作用、上级领导重视程度、历史传统、部门领导强势程度、参与组织决策程度、为其他部门处理不确定性的能力、对问题的不可替代性和工作流程的中心性等多重因素影响(Hickson et al. ,1971;傅雨飞,2014;赵新宇等,2015) ,因此需要综合判断其权力地位。以上分析为辨别小组办强弱提供了一个大致的思考方向。

在本文中,“弱马拉大车”指权力较弱的 T 区安全生产委员会办公室(简称“T 区安委办”)以权力策略克服自身弱势地位、完成任务的组织运作现象。T 区安委办是依托 T 区应急管理局(简称“T 局”)的实体化常设机构,负有统筹全区安全生产工作的职责,在纵向上上下同构。初看来,T 区安委办似乎与“弱马”关系不大,比如实体化运作能使其在协调相关部门过程中具有较高的权威性(陶振,2020)。之所以称其为“弱马”,是因为其在一些关键权力指标上处于弱势,尤其是 T 局在部门间的实际地位较低。从理论上看,不掌握事权、财权、项目审批权等权力的弱势部门,由于资源和能力等局限而难以赋权小组办;从调研上看,该因素也是众多调研对象强烈反映的。当然,T 区安委办“弱马”身份的成因复杂,第三部分将详细分析。

可以说,影响小组办强弱的因素十分复杂,“弱马拉大车”是众多小组办或隐或现的处境。鉴于小组在国家治理现代化中的重要作用,有必要对“弱马拉大车”现象进行分析,以观照小组政治更加广阔的学术图景与现实作用。因此,本文提出以下问题:“弱马拉大车”呈现何种样态,即制约条块协调工作开展的小组办“弱马”身份根植于怎样的权力结构之中,成因如何? “弱马”会以何种策略协调条块、拉动大车?“弱马拉大车”的情境条件和生成机制何在? 本文基于 A 市 T 区安委办的调研,以权力为分析主线,尝试解答以上问题。

二、文献述评与研究设计

(一)文献述评

小组政治是由拥有较大权力的部门和人物牵头,组成领导小组,集聚多个部门的政治资源,协调跨部门、跨区域和跨系统的政治活动(吴晓林, 2009)。小组政治的研究议题繁多,本文聚焦于小组的条块协调研究。

小组条块协调的首要阻碍是条块分割现象。科层制能实现对常规事务的良好治理,但因职能分割而存在统筹困难的弊端(张丹丹,2020)。进一步看,诸如“M 型结构”(Qian and Xu,1993)、“中国特色联邦主义”(Weingast et al. ,1995)、“碎片化威权体制”(Lieberthal and Lampton,1992)等被视为我国政府条块关系的特殊制度结构,塑造了职权交叉重叠、高度分权的政府层级间关系,以及很少相互依赖的同级间政府关系(张丙宣,2011),而中国政府机构在横向设置上的小部门结构又加剧了这一情况(周望, 2011)。小组具有高密度的权力结构,能克服条块分割现象:通常横跨党政两个系统(冯晓畅, 2021),当小组成员原有职务不匹配完成计划所需要的权力时,则正式授予其必要的“附加权力” (朱光磊, 2008)。在权力作用机制上,小组能通过矩阵式结构运行(程同顺和李向阳,2001)和政治精英高位推动(贺东航和孔繁斌,2011),使自身统筹、吸纳相关部门并“悬浮”于其上。小组在块块关系上能够扩充本级政府的治权,在条块关系上能够加强部门对下级政府的联系和控制,在条条关系上能够促使政府各部门从分立走向互信(詹绍文等,2022);能够通过政治压力传导、职责结构调整与协作风险控制等实践机制,形成块对条的注意吸引、统筹协调与监督控制(罗湖平和郑鹏, 2021),因而能克服“部门分割”和“碎片化权威体制”的双重离心力(叶托,2015)。

上述研究为小组政治研究奠定了良好的基础,但仍有深入分析的空间。一是小组办的专门性研究有待拓展,小组办作为小组的重要内设机构,直接影响到小组运作的成效,具有较高的研究价值,如崔慧姝和周望(2021)注意到了小组办作为桥接性结构能以“借道”机制吸引党政领导人的注意力,后续研究有待实现从小组到小组办的研究对象进阶。二是侧重描绘小组在条块协调上的有力形象,遮蔽了小组条块协调困难的可能,有待实现从“有力的协调者”向“努力的协调者”的研究面向进阶。三是较为关注机制层面的小组运作,然而条块日常实践的零散性、矛盾性与不确定性决定了小组运作的策略性,有待实现从运作机制到运作策略的研究焦点进阶。

(二)研究设计

根据调研点和研究方法的选择,研究设计如下。

第一,调研点选择。2022 年年初,笔者扎根长三角某省 A 市 T 区安委办所在的T 局展开了 17 天的调研。调研点选择的考虑如下:一是区级安委办数量众多,且 T区安委办位于全国首个各级安委办实体化运作的省级行政区,兼具代表性和实验性,有助于研究的推广性和前瞻性;二是 T 区安委办层级较低,便于获取经验材料;三是实体化使 T 区安委办的协调活动大为增加,设于弱势部门使其倾向于采用各式策略弥补这一劣势,增加了材料的丰富性。

第二,研究方法。本文采用案例研究法对“弱马拉大车”现象展开分析。案例研究具有描述和解释的功能,能进行进一步的探索。通过案例研究的分析式归纳,“弱马拉大车”现象能得到深入的理论分析。本文所用经验材料来自笔者的参与观察、半结构访谈、会议记录、内部文件查阅以及其他二手资料。按照学术伦理,文中所涉地点和人物均已做技术性处理。

三、小组办何以弱势:

T 区安委会“中轴”权力的聚散效应

显性的组织结构蕴含着层级化的权力关系结构(赖静萍和刘晖,2011)。小组办之所以为“弱马”,与小组的组织/ 权力结构密不可分。小组的领导成员、牵头部门及办事机构构成小组在权力上的中轴线 (周望, 2010)。T 区安委办的“弱马”身份根植于 T 区安委会“聚中有散”的权力结构(图 1),表现为办事机构的折扣履职阻碍组织实体化效果、高层领导的挂帅效应消减于科层叙事、牵头部门的实际地位与职责定位倒挂;成因在于面对我国政府内诸多富有张力的制度要素,各方选择性地援引并展开博弈,T 区安委办受制于科层负荷带来的组织权力辐射范围缩减、行政授权与法律授权相冲突、部门资源匮乏等因素,因而成为弱马。

(一)办事机构的折扣履职阻碍组织实体化效果

小组办自身权力状况直接影响小组的运作效果。T 区安委办实体化运作,具有协调过程有正式的组织权威支撑、协调机构上下对口设置和协调效率较高(陶振,2020)等优势,但其折扣履职却阻碍了实体化效果,部分导致了自身的“弱马”身份。从权力运作机制角度看,由于权力是一个人或物影响另一个人或物的能力,当小组办人员因不堪科层负荷而无法将权力延伸到下级工作全过程时,组织实体化带来的权力辐射范围便出现了缩减。

第一,由虚入实的机构设置。组织结构是“为获取最大控制和最高利润所设计的权力系统”(斯科特和戴维斯,2011),机构变迁意味着权力变化。2013 年,T 区安委办成立并虚体化运作,这使权力留于纸面:“它不是一个实编的机制,正是因为这是一个虚职,各个部门也好,各个街道也好,它发的文,讲实话根本不当回事。”(访谈资料:20220117C)2019 年,T 局 F 科成立,专司 T 区安委办工作。实体化使 T 区安委办能以命令、指导和监督等形式实现权力在下级工作流程中的在场:“就是有专门的人,实实在在地统筹全区的工作。然后各个部门也好,各个街道也好,那么它下发的一些文件啊,一些工作要求,就必须执行。我今天去叫你做个事,那么在做事的过程中,我要去盯牢,做得怎么样,或者哪边做得不好,我要指导你把它做好,那么这件事做完了,我要来验收,这事做得怎么样,做得成效如何,达到了什么效果,等等。” (访谈资料:20220117C)

第二,略有折扣的职责履行。小组办能否真正将权力覆盖至下级工作的全流程,还与行政人员的履职程度有关。T 区安委办深受行政负担导致的折扣履职问题困扰,其有主任 1 名、专职副主任 1 名和副主任 9 名①,但事务主要落在 F 科的 3 名人员身上,这使他们疲于完成上级指令,缩减了组织实体化对下级的权力辐射范围。这在专项整治工作中尤为明显:“2020年达到最高峰的时候,我们处理将近300号文,你说我一天处理一个文,有的文达到100多页。原来‘专项治理’的时候,那真是愁眉苦脸的,真的是强压的,国务院、省市,包括区里面压着我们干工作,一会这个会议,一会那个材料。你不知道忙哪一头了,那段时间往电脑对面一坐,你不知道干什么事了,你干不了,事情太多,一个都干不了。”(访谈资料:20220124J)

① 资料来源:《关于调整 T 区安全生产委员会组成人员的通知》(2019)。

(二)高层领导的挂帅效应消减于科层叙事

领导挂帅是小组的典型机制,高层领导以挂帅方式将权威传递给牵头部门,使其与其他部门构成高低不等的权力差(胡业飞,2018),便于其协调其他部门。然而,T 区安委办本应伴随上级领导权力增强而增强的挂帅效应却消减于 T 局同级部门的“原则缝隙”和“级别平行”科层叙事之中,一定程度上导致了自身的“弱马” 身份。该现象是两种纵向府际权力配置方式即行政授权与法律授权相冲突的产物。后者强调政府服从宪法法律这一组织外部命令,而前者则对权力领受者做出服从组织命令的行为预期(张丙宣,2011)。就“原则缝隙”叙事的原理而言,虽然我国政府运行更多体现出行政授权特征,但上级意图需转化为具体的执行规则和程序,由下级人员执行,因此有无政策法规配套就成为上级权威能否落实的关键一环,这也为下级人员抵消上级权威提供了理据。“级别平行”叙事的原理在于,虽然同级条条间的关系复杂,但“并行的权力关系” (周振超, 2009)作为其首要关系,使同级条条在多数情境下相互协作而非命令服从,上级授权也并不能绝对撼动这一基本关系。以下展现了行政授权受阻下的组织运作样态。

第一,高位密集的领导权力配置。T 区安委会领导的权力配置可通过领导的行政职务、层次、党职身份及其数量的变迁透视。我国行政化分权的纵向府际权力配置方式(林尚立, 1998)导致权力运行依赖上级政府权威,领导的行政职务越靠近正职且层次越高,权力越大。此外,党委常委会是集体领导的载体,能否入常决定了领导议程设置和资源获取的能力(马亮和王程伟,2019),候补委员、委员、常委的权力含量依次递增(耿曙等,2014)。

由表 2 可知,在领导行政职务上,2013 年至今,T 区安委会主任从副区长升格为区长,级别升为副厅;副主任则从安全生产相关部门的领导升格为副区长、副巡视员和党组成员,级别提至副局、正处。在领导党职身份上,2016 年前,T 区安委会领导中有重要党职身份的仅为区纪委副书记;2016 年,区长成为 T 区安委会主任,身兼区委副书记;到 2019 年,更是有两位区委常委当选副主任。至此,T 区安委会形成了高位密集的领导权力配置。

第二,领导挂帅效应的科层衰减。行政化分权塑造了下级对上级的依赖,领导变迁使 T 区安委会形成了高位密集的权力配置,T 区安委会的领导挂帅效应理应显著,但事实并非如此:“真正到协调的时候就困难重重,有的事他不听你的。然后呢,靠上级的文件,靠领导或者强压,可能会好点。” (访谈资料:20220111Z)有限的领导挂帅效应与部门的科层叙事有关。一是“原则缝隙”叙事。在科层制的法理结构中,由于服从的不是个人,而是诸如法律或行政规章等非人格原则,下属拥有独立行动的充分根据,并会按照自己对原则的理解行事(斯科特和戴维斯,2011)。当原则不完备时,部门便能凭此“原则缝隙”对冲上级命令。比如,对于新安法出台前的新兴产业监管:“原来法律上没有明确的事情,你政府也没有权力叫我干。你政府讲白了也是地方领导嘛,好多局长说,诶,这个我们不干,没有法律依据,你就干不了了。”(访谈资料:20220124S)二是在“原则缝隙”不存在之处,下级部门能以“级别平行”叙事抵消上级命令。2021 年的新安法赋予了区政府确定新兴产业监管部门的权力,该权力实际上由 T 局运用。然而,T 局与其他部门同级很难落实领导要求:“领导指定我可以去让他去做这个事情。但是呢,好多人不愿意去干。比如让我们去干,我们两个都是区政府的部门,都是平行机构,对吧。那我分给你,你是不是有意见?”(访谈资料:20220124L1)

(三)牵头部门的实际地位与职责定位倒挂

小组办挂靠的部门是小组完成任务的权力重心所在,当 T 局的实际地位倒挂于职责定位时,T 区安委办的“弱马”身份便又加强了一分。该现象看似源于牵头部门的权责结构失衡,但实则是牵头部门实际地位较低的产物。因为在该权责结构中,牵头部门的职责是给定的,即小组办设在哪个部门,就表明该系统需要在日常工作中担负起直接的、具体的业务指导和协调工作(吴晓林, 2009)。关于部门间实际地位的差异,可从资源依赖理论与权力基本原理的呼应中得到解释。资源依赖理论强调,组织存续的前提是与外界环境进行资源交换,但这也促使组织增强自主性以摆脱对外部环境的依赖;加之权力存在于诸种资源的不对称中,这些先在结构使行动者能够利用此类资源从事他们的交易(费埃德伯格, 2005),因此不拥有重要资源的部门难以主导资源交易,也难以获得较高的实际地位。

第一,首屈一指的职责定位。安全生产工作极强的跨界治理特性,要求其能最大程度地凝聚散落在条块中的治理资源,这需要一套促成条块合作的机制。在该方面,T 局实际上有着统筹全区安全生产工作的职责定位:落实省、市安全生产委员会及安全生产委员会办公室有关工作部署,研究提出全区安全生产工作措施建议,督促指导、统筹协调全区安全生产工作;拟定全区安全生产大检查、督查工作方案,并组织实施①。

① 资料来源:《关于优化调整区应急管理局机构编制有关事项的通知》(2019)。

第二,中等偏下的部门间地位。不同于制度上首屈一指的职责定位,现实中的 T局却难以统筹其他部门,因为“应急局在地方的行政部门中间,它是一个弱势单位”(访谈资料:20220124L2)。T 局的弱势身份源于其匮乏的资源。一是较远的权力中心距离。上文指出,党委常委会是集体领导的载体,因此部门权力大小与其同党政领导的距离正相关。就此,T 局并不占优势:“人家好多东西都提意见了嘛,安委办应该不是在应急局,应该和区委督查室功能合并。那区委办说话,它很多事情是承接区委书记的,那你必须高度要上去啊,那我们这个督办就没有这个权威了。” (访谈资料:20220125L1)二是较轻的职权分量。人事权和财权是影响部门地位的关键职权,这两项职权能够通过影响官员升迁和部门运行资金来影响其他部门。在这两项权力上,T 局较为尴尬:“牵扯到财政权、人事权这些你是没有的。比如说,组织部跟下面哪个局要个东西,他给他干活,马上就去办了,或者纪委什么权力部门。但应急局,你说,有的带理不理。从目前这个情况看,你级别摆在那里,你不是权力部门,你不影响他的任何,没有一个手段。”(访谈资料:20220111L2)

四、“弱马以何拉大车”:

权力视野中的 T 区安委办条块协调策略

稳定的组织结构和过程诱发出相应的组织行为(周雪光,2012)。T 区安委会“聚中有散”的权力结构使 T 区安委办成为“弱马”,影响其条块协调效果。对此,T区安委办会采取何种组织行为,拉动条块协调这部“大车”? 鉴于既有研究对小组协调策略关注较少,本部分将构建一个权力分析框架,以便生动地展现条块协调的现实样态。

(一)条块协调策略:一个权力分析框架

权力是影响小组办条块协调效果的关键要素。本文构建一个权力“类型—用法”框架,用以分析 T 区安委办的条块协调策略。在权力使用方式上,学者们注意到了权力使用的强弱、软硬之分。欧阳静(2018)指出,县级政府治理逻辑中存在着经济发展的“强治理”与公共事务的“弱治理”。曹现强和张霞飞(2019)发现,地方政府治理中存在着刚性治理和柔性治理之分,前者是奉行管控为本,是一种强制的、凭借体制约束以及惩罚规则等手段进行的治理,后者则采用非强制性方式激发治理伙伴的潜力、主动性与创造性。本文将权力使用方式区分为刚柔两种,前者是指以体制约束和惩罚规制为主的权力使用方式,后者则是指以协商、告知、沟通为主的权力使用方式。

在权力类型上,周望(2018)对小组运行了双重逻辑的划分。在借力逻辑中,小组借助常设体系中的各要素以发挥自身作用,表现为借助有较大权力的组长来调动各方资源为自己服务;在自立逻辑中,小组构建和利用自身相对独立的组织性力量完成工作,体现为职责范围、人员规模的扩展。本文将权力类型分为借力与自立两种,前者指小组办之外的权力,包括来源于小组领导、规章制度和小组所在部门的权力;后者指小组办自身的权力,指基于职责配置、层级关系和人员安排的权力。综上,在权力“类型—用法”双维交互之下,结合案例,T 区安委办有以下条块协调策略(如表 3 所示)。

(二)T 区安委办的条块协调策略:基于四个案例的呈现

政府权变行政策略选择的背后是各种权力与利益之间的博弈过程(刘亚平和刘琳琳,2010),基于上文框架,T 区安委办条块协调策略如下。

第一,高位推进策略:借领导意志“硬治”公寓房。小组的权力高度密集特质使高位推进成为基本策略,这体现在公寓房治理案例中。公寓房是指在普通住房中以木板分割而来的独立空间,多被用作经营“剧本杀”等新兴产业。公寓房由于人口密度大、消防通道狭窄且易燃材料多而存在巨大的消防隐患。由于新兴产业相关的法律法规不完备,T 区安委办关于公寓房治理的征求意见稿始终受到各部门抵制,但 T区 B 书记强调公寓房必须有人监管。为此,T 区安委办重拟文件,再次征求各部门意见,虽仍遭抵制,但文件还是在B书记的权威下发了出去:“C局不愿意了,就是区里头来讲,C 局要对法律问题进行审查。X局也不愿意了,因为X局也基本上是法规性的东西,X 局讲,你这个不在职责范围内,你发不了的。最后G局不愿意了,G局讲,你通知发出去,万一出了事情了,你这个要求,我们要担责任的。我们领导讲,行啊,不要征求其他人意见,我们通知弄好了,就发出去。”(访谈资料:20220125S)

第二,审慎威慑策略:五项制度的用与不用。强硬并不是借力性权力的唯一使用方式,五项制度①的使用展现出了一种颇具技艺性的审慎威慑协调策略。上文指出,T 局较低的实际地位影响了其协调功能的发挥。2021 年,T 区安委办积极谋求变化,依据上级颁布的五项制度规定“区安全生产督导组将有关警示提示事项纳入督导内容并跟踪问效,将警示提示事项进行分类、分层,同步移交区委组织部、纪委监委”②,此后常在下发的文件中强调:办理情况,视情移交纪委。该策略围绕治官权建构和运用。一是以治官权的刚性约束威慑协调对象,保证协调工作的强力性:“我让你去做了,你不做,那出了事情你考虑考虑,首先拿你问责。”(访谈资料:20220124J)二是以治官权的审慎运用保存协调对象和自身,保证协调工作的持续性:“你把自己人往火坑里推,谁去干安全生产工作? 我不想要把所有的焦点都集中在我们这边,集中在我们这边压力就大了, 我们不停地通报, 这就太麻烦了。” ( 访谈资料:20220124J)

①五项制度是指 T 区安全生产中的警示提示制度、约谈办法、重要工作事项督办制度、专业委员会述职报告制度、安委会成员单位履职报告制度。

②资料来源:《关于印发〈T 区安全生产警示提示制度〉等五项制度的通知》(2020)。

第三,渐进追踪策略:攻坚方案的柔性起草。不同于前两种策略所用的借力性权力,T 区安委办的办事机构定位决定了权力含量较低的自立性权力才是其最为常规的协调凭借。攻坚方案起草案例展示了以柔性履职为内核的渐进追踪协调策略。调研适逢 T 区两会召开之际,会上将审议《T 区 2022 年安全生产重点领域攻坚行动方案》(以下简称《方案》)。《方案》由 T 区安委办牵头多个部门起草。在修改完善环节,D 局的专项行动方案始终未上交。为此,T 区安委办与 D 局反复协调,沟通对象也依次从科员上升到副科长、科长、分管副局长和局长。因为“你想不跟人打电话,不跟人沟通,你一个班子里面一脚把你踢出去了,你很尴尬。你这一块协调来说,我们讲难听话吧,就是脸皮厚薄,脸皮厚是为了工作,为了落实,尽你的责任” (访谈资料:20220125L1)。在 T 区安委办的努力下,D 局最终上交了行动方案。《方案》在修改完成后需发送至区政府办核稿。对此,T区安委办更是尽心勘误文稿:“好多人就是这个心态,反正你核,就甩给你吧。但是你不能这干,这样干就会产生很多问题,造成很多矛盾。”(访谈资料:20220125L1)

第四,身份强调策略:刚性用权以应对冲突者。渐进追踪策略因绵密有余适用于日常协调,却因凌厉不足而在特殊场景中难堪大用,此时 T 区安委办需要刚性使用自立性权力推进协调工作。基于冲突者应对案例中的两个事例,此法可被称为身份强调协调策略。一是“反击骂人者”事例。在一次发文协调过程中,T 区安委办与F 局就某条文产生了分歧,在分歧久悬未决情况下,F 局工作人员出言不逊并挂断了电话。T区安委办工作人员当即致电F局局长以示抗议:“他代表你 F 局,你任务不干,是你不能骂我。你信不信我把这个事情放大,我在安委会工作群里说,我说你工作不接受,还骂人。我说我代表政府做这个事情,我不是代表我个人。” (访谈资料:20220125S)此后,条文分歧顺利解决,同时 F 局更换了与 T 区安委办的对接人员。二是“回应 H 部门问责”事例。2021 年,T 区发生一起安全事故,由 H 部门牵头调查。在被 H 部门质疑“统一指挥指导全区各部门应对安全生产类工作”①的职责履行不力时,T 区安委办据理力争:“我说对不起,你能处分它(指G 局)的人吗?他说处分不了,它是垂管,和他们没关系。我说那你都处理不了的人,我能指挥它吗?我说你们是权力部门,你们都指挥不了。” (访谈资料:20220125S)此番交锋后,T 局虽仍出现在事故调查报告之中,但其责任判定已与之前有所不同。

① 资料来源:关于印发《A 市 T 局职能配置、内设机构和人员编制规定》(2019)。

五、小组办“弱马拉大车”的

情境条件和机制分析

“弱马拉大车”作为小组政治的另一面向,在打穿条块壁垒中发挥重要作用。然而要想了解其生成机制,还需将 T 区安委办的条块协调策略置于任务环境中进行分析。

(一)情境条件:任务风险和任务难度

治理任务的情境研究较关注治理对象和事务的内在特征,强调跨界性、任务难度、验收难度和任务风险等因素对组织行为的影响(徐艳晴和周志忍,2014;叶敏,2018;

姚东旻等,2021)。本文选取任务风险和任务难度来呈现 T 区安委办协调策略面临的任务情境。任务风险包括任务固有风险和代理方问责风险,前者指自然层面的安全生产风险,诸如危化品的泄漏或爆炸,后者指代理方因此受到上级领导问责的风险;任务难度指代理方执行任务的困难程度。在变量的操作化上,以后果严重性代表任务固有风险、问责压力代表问责风险、来自协调对象的阻力代表任务难度。

表 4 展现了 T 区安委办协调策略所对应的不同任务情境及其风险程度、任务难度。一是在问责风险上,T 区安委办在冲突者应对中面临纪检部门的直接问责,风险

程度最高;在公寓房治理和攻坚方案起草中面临领导交办事务处理不力的潜在问责,风险程度次之;在五项制度使用中面临未来工作不力的潜在问责,不易估计,风险程度未知。二是在固有风险上,T 区安委办在冲突者应对中的监管对象已造成较大损失,风险程度最高;公寓房治理中火灾隐患和攻坚方案起草中危化品重点行业的风险隐患大致相当,风险程度次之;五项制度使用中包含安全生产的常规和重点工作,较为模糊,风险程度未知。三是在任务难度上,T 区安委办在公寓房治理中始终受到各条块抵制,任务难度较大;在冲突者应对中面临纪检部门的问责和 F 局人员的语言攻击,任务难度也较大;在攻坚方案起草中面对 D 局延迟递交材料,任务难度稍次之;而在五项制度使用中,面对未来任务可能遇到的阻力,任务难度未知。

面对不同的任务情境,T 区安委办在什么情况下使用借力性权力或自立性权力?又在什么情况下刚性用权或柔性用权? 表 4 回答了该问题:在面对各类任务情境时,T 区安委办似乎没有形成一种固定的权力类型使用方式,自立性权力和借力性权力会被同时用于任务风险和任务难度高、中、低和不确定的情境。T 区安委办在权力用法上偏好显著,在面对任务风险和任务难度较高的任务情境时偏好刚性用权,反之则倾向柔性用权。那么,导致协调策略和任务情境如此搭配的逻辑何在? 换言之,面对不同任务情境,“弱马”如此“拉大车”的生成机制何在?

(二)生成机制:任务完成中的权力复制机制和“效率—合作”权衡机制

任务情境影响了小组办条块协调策略的生成机制。表 4 中协调策略和任务情境的搭配特征,源于任务完成逻辑中的权力复制机制和“效率—合作”权衡机制。

第一,协调策略权力类型和任务情境之间的模糊搭配关系,源于授权体制中下级权力的外生性和匮乏性导致的对上级权力的复制机制。权力的外生性和匮乏性在根本上制约了下级的任务完成能力,因此在多数情境中,下级可以并且有较强动力去借用各类上级权力,这导致 T 区安委办协调策略权力类型和任务情境之间的模糊搭配关系。一是下级权力的外生性提供了下级复制上级权力的可能性。我国政府实际运行中自上而下的权力流向意味着下级拥有的权力及类型很大程度上是外生的,即在其之外确定、输入,下级需要承接并复制上级权力,以推动自身及其更下一级组织去完成任务。诸多中国政府组织的模型也隐含着该规律,如行政发包制强调任务和权力自上而下地层层发包、分包、转包和抓包(周黎安, 2022),上下分治模型强调拥有治官权的上级委托方能随时收回下级的治民权(曹正汉, 2011)。以此审视 T 区安委办协调策略的权力类型,在借力性权力方面,高位推进策略源于 B 书记对公寓房治理的指示,五项制度的使用策略实际上是引用上级政策的结果;在自立性权力方面,渐进追踪和身份强调策略更多是 T 区安委办为履职而发起的行为,而职能则是先定、外生于组织的:权力中心将特定的目标和任务通过职能形式赋予组织(刘一弘,2020)。二是下级权力的匮乏为下级对上级权力的复制提供了强激励。在我国科层制中,下级对上级所承担的责任总是要大于上级授予下级的权力以及所容许的利益(樊红敏,2008:43),这使下级需要积极地复制上级权力以完成任务,通常表现为通过开会、协调机构的“借道”等方式争取领导重视(庞明礼, 2019; 崔慧姝和周望,2021)。反观 T 区安委办的协调策略,无论是主动借用五项制度,还是被动按 B 书记指示行事,或是强调自己的政府代表身份,乃至低调履职,背后都有着复制上级权力的强烈动力。

第二,协调策略权力用法和任务情境之间的偏好搭配关系,源于“效率—合作”权衡机制。权力是使他人做其不愿做的事的能力(Dahl,1966),这种能力往往会随着刚性使用而放大,因而能在一定程度做到令行禁止,提升任务效率。这便是任务完成的效率机制。但在此之外,合作机制对于任务能否完成也有很大影响。我国政府组织间是多轮博弈关系,为避免刚性用权带来的组织间关系恶化,协调者往往会考虑柔性用权。因此,为完成任务,在效率机制强调的刚性用权和合作机制强调的柔性用权之间,协调者不得不进行权衡。一是在面对任务难度和任务风险均较大的任务情境时,T 区安委办受效率机制支配选择刚性用权。在高位推进策略中,面对各条块对公寓房治理的持续抵制,T 区安委办在 B 书记指示下,较为刚性地不征求各条块意见,直接发文。在身份强调策略中,面对 F 局工作人员的出言不逊和 H 部门的问责,T 区安委办均选择以强硬的姿态回应。二是在面对任务难度和任务风险较小或者不确定的任务情境时,T 区安委办受合作机制支配选择柔性用权。在审慎威慑策略中,T 区安委办尽管在文件中突出了警示、提示等治官权,但却不敢轻易使用。这在很大程度上源于在政府内部寻找到可以完全替代的合作伙伴的可能性较低,T区安委办为避免对象日后通过准退出、共谋、选择式执行等方式(何艳玲和汪广龙,2012)抵制其发布的任务,自然倾向于谨慎运用治官权。在渐进追踪策略中,T 区安委办的耐心沟通和尽心核稿更是该逻辑的反映。

六、结论与讨论

作为大国治理的重要工具,领导小组颇受学界关注,但小组办却鲜有学者问津。本文以权力视角透视小组办的“弱马拉大车”现象，发现如下。第一,T 区安委会“聚中有散”的权力结构使 T 区安委办成为“弱马”,表现为办事机构的折扣履职阻碍组织实体化效果、高层领导的挂帅效应消减于科层叙事、牵头部门的实际地位与职责定位倒挂等现象。该结构是科层负荷带来的组织权力辐射范围缩减、行政授权与法律授权相冲突、部门资源匮乏的产物,阻碍了协调工作的开展。第二,构建权力“类型—用法”分析框架,发现作为对“弱马”身份的适应性行为,T 区安委办发展出了刚柔相济的高位推进、审慎威慑、渐进追踪、身份强调等协调策略。第三,将协调策略置于任务情境中发现,协调策略的权力类型和任务情境呈现模糊搭配关系;而权力用法和任务情境却呈现明显的偏好搭配关系,即偏好以刚性用权应对难度和风险均较高的任务情境,以柔性用权回应难度和风险较低或不确定的任务情境。以上搭配关系是任务完成逻辑中权力复制机制和“效率—合作”权衡机制的产物。

本文有助于深化对以下两个现实问题的思考。第一,向上负责制塑造了条块对高位协调的强烈依赖,但领导注意力注定有限,大量协调工作仍需依赖小组,其中不乏身为“弱马”的小组,这些小组如何撬活条块? 对此,本文的权力策略从侧面为解决该问题提供了一种思路。第二,就条块协调而言,相较于机制,策略处于什么地位? 本研究的启示是:一方面,机制的设计和运行难以完美,往往需要策略在条块协调中起到关键的补位作用;另一方面,在协调过程中,机制有时更像一种合法性凭借,科层任务的落实常依赖于协调者对机制的再运用,即机制的策略性使用,从这个意义上看,策略是比机制更为关键的工作手段。

最后,本研究在推广性上存在一定限制。一是在级别上,研究仅以区级安委办为调研点,在将结论迁移至其他层级安委办时,需补充和比对相应的经验证据。二是在设置方式上,研究以弱势部门的小组办为对象,因此不适用于强势部门或本级政府的小组办,它们难以被称为“弱马”且可能更偏好刚性用权。在更复杂的情况下,设在非传统强势部门的小组办也未必一定是“弱马”,比如随着环保重要性的提升,生态环境部门的打好污染防治攻坚战指挥部办公室调动条块的能力也并不弱。因此,虽然我们在理论和经验上都能捕捉到小组办的“弱马拉大车”现象,但要深入全面地分析该现象,还有赖于学者们进行更多研究。

参考文献 略

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编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2023年第21期